2026年6月25日，《国家矿山安全监察局关于规范金属非金属生产矿山采掘（剥）施工队伍的意见》（矿安[2026]78号，下称《意见》）印发施行，《意见》是贯彻中办、国办《关于进一步加强矿山安全生产工作的意见》顶层部署的落地细则，直击非煤矿山长期外包层层转包、以包代管、责任悬空、人员流动性大等事故高发顽疾，以硬性时限、双轨路径、全链条监管重构采掘施工管理体系，正式宣告非煤矿山“包工头碎片化外包”时代落幕，全面迈入自有队伍、规范化托管的合规新阶段。
一、出台背景：破解行业沉疴，守住矿山安全底线
长期以来，我国金属非金属矿山普遍将采掘、剥离核心工序整体外包给施工队伍运营，衍生三大安全痛点，成为制约行业安全发展的核心短板：
一是管理两张皮，安全主体责任虚化。矿山业主只负责收取承包费用，对现场施工组织、风险管控、隐患排查疏于管理，承包队伍逐利压缩安全投入、简化作业流程，形成“业主发包不管、施工干活蛮干”的监管盲区，发生事故后双方相互推诿追责；
二是队伍资质乱象丛生。大量小型施工队挂靠资质承揽项目，层层分包转包压缩利润空间，一线作业人员多为临时务工人员，未经系统安全培训上岗，专业技能、风险辨识能力不足，是冒顶、坍塌、透水等事故主要诱因；
三是用工制度不规范。井下大量使用劳务派遣、临时用工，从业人员无劳动合同、无社保保障，人员流失率居高不下，难以培育稳定的产业工人队伍，安全培训、实操技能传承无从谈起。
近年多起非煤矿山生产安全事故溯源，均指向外包管理漏洞。在此背景下，《意见》以队伍建制化、管理一体化、责任清晰化为核心思路，划定刚性整改时限，从源头铲除安全隐患滋生土壤，统筹矿山发展与安全生产双重目标，同时提升一线矿工职业保障与归属感。
二、总体框架与核心时限：划定整改倒计时，逾期即停产整顿
 《意见》全文分五大板块、十二条内容，搭建一个总目标、两大实施路径、四类自建模式、三层监管责任的完整制度体系，最具约束力的是硬性时间节点：
1.地下非煤生产矿山：2027年5月1日前必须完成自建采掘（剥）队伍或合规整体托管改造；
2.露天非煤生产矿山：放宽缓冲周期，2028年5月1日前完成合规改造；
3.惩戒措施：超期未完成改造的矿山，监管部门依法责令停产整顿，无变通执行空间。
政策导向鼓励优先自建队伍培育自有产业工人，整体托管作为中小型、管理能力薄弱矿山的补充选项，杜绝企业单纯依赖托管规避主体责任。
三、两大合规实施路径详细拆解
路径一：四大合法自建队伍模式（政策主推方向）
矿山通过自主组建采掘剥离队伍，将核心施工人员完全纳入本企业人事、安全、生产统一管理，彻底破除外包割裂管理弊端，提供四种可灵活选择的建制方式，全覆盖大中小矿山适配需求：
1.社会/内部自主招聘组建队伍
矿山通过社会招聘、内部后勤岗位转岗吸纳从业人员，推行“变招工为招生”长效机制，优先招录矿业类大中专、职校、技校专业毕业生，夯实人员专业基础。
合规硬性要求：全员依法签订劳动合同、足额缴纳社保，开展全覆盖安全教育培训，熟练掌握灾害风险、避灾路线、自救互救技能，考核合格方可上岗，严禁井下设置劳务派遣岗位。
2.整建制接收原有施工队伍人员
直接吸纳现有外包施工队全部从业人员划转为本矿正式职工，纳入矿山生产调度、安全管控、技能培训、劳动考核全体系管理，快速完成队伍过渡。
红线约束：不得保留原包工管理模式，取消独立承包结算机制，所有人员人事、薪酬管理权收归矿山总部，杜绝换汤不换药的虚假自建。
3.合资组建控股专业化法人公司
 矿山与具备矿山工程施工总承包二级及以上资质的施工单位共同出资，设立矿山绝对控股的独立法人专业化公司，专门承接本矿采掘剥离作业。
必备配置：新公司单独申领安全生产许可证，配齐“五职矿长”、五大专业技术科室、持证特种作业人员与熟练技工，建立全套安全生产责任制、岗位操作规程，独立承担现场安全管理职责。
4.集团内部调配同母公司专业化队伍
同一上级集团旗下的专业化施工队伍，承接集团内矿山采掘任务，由母公司统一统筹安全管理、厘清权责边界，完善安全审批、考核督查制度，定期开展合规检查，压实集团总部管控责任。
路径二：严格管控整体托管模式（补充备选，高准入门槛）
整体托管区别于传统工程承包，定义为承托方全盘接管矿山安全、技术、生产全流程统一运营，绝非简单劳务分包，设置多重准入与责任壁垒，防止变相延续外包乱象：
1.托管范围全覆盖，不得碎片化拆分
以独立生产系统为最小托管单元，囊括全部采掘剥离生产系统，以及调度室、安全监控室、提升机房、通风机房、充填站、排土场、供配电、运输系统等配套设施运维，禁止只托管采掘工作面、剥离工作面等局部区域。
2.承托方严格资质准入
• 基础门槛：具备独立法人资格、证照齐全有效，未列入安全生产严重失信名单；
• 常规要求：原则上为大型非煤矿山企业，或持有矿山工程施工总承包一级及以上资质企业；
• 特殊矿山加码：地质复杂、水文中等以上、高寒、岩爆、热害等高灾害矿山，承托方必须具备同类灾害治理成熟技术与管理经验，方可承接托管业务。
3.权责法定划分，杜绝责任甩锅
• 委托方（矿山产权方）：永久承担安全生产主体责任，足额保障安全投入资金，负责向承托方完整技术交底，派驻专职监督人员全过程督查，不得因托管免除法定责任；
• 承托方（运营管理方）：对施工现场安全生产负总责，必须配齐“五职矿长”、五科技术人员、特种作业班组，建立安全管理制度与操作规程；完成托管备案、变更安全生产许可证后投产；严禁将托管矿山二次分包、转包；
• 上级企业：对托管项目实施常态化安全督查，层层压实管理链条。
四、三层责任闭环：企业主责、属地监管、国家监察协同发力
（一）矿山企业：挂图作战，平稳推进改造落地
矿山作为第一责任主体，需倒排改造工期、制定实施方案，重点预判化解改造痛点：人员招聘缺口、新旧队伍磨合冲突、职工薪酬与工资总额限制、劳资信访舆情、过渡期安全事故反弹等问题，配套制定安全保障措施，拓宽人才引进渠道、强化实操培训，科学编排生产计划，平稳完成新旧模式切换。
（二）地方监管部门：摸排底数，执法与服务并行
全面摸排辖区矿山外包现状与改造进度，既要上门帮扶企业破解转型难题，也要加大执法稽查力度，重点查处以包代管、包而不管、违法分包转包、资质挂靠、井下劳务派遣用工四类违法行为，对逾期未整改矿山坚决停产整顿，倒逼合规落地。
（三）国家矿山安全监察机构：督政督办，压实属地责任
将采掘队伍规范化改造列为年度重点监察督政内容，督促地方出台配套扶持政策，对工作推进迟缓、整改不力的地区，向地方政府、主管部门出具监察建议书，自上而下打通政策落地堵点，形成“企业执行、地方监管、国家督查”闭环管理。
五、政策深层影响与行业发展趋势
1.淘汰落后小微施工队伍，行业集中度提升
大量无资质、小规模“包工头式”施工队失去生存空间，要么被整合并入大型企业，要么彻底退出市场，采掘施工资源向一级总承包资质企业、大型矿山集团集中，行业专业化水平整体升级。
2.中小矿山经营模式重构，倒逼精细化管理
中小矿山无法自建完整队伍的，只能择优对接头部合规企业整体托管，短期运营成本有所上升，但长期消除安全事故处罚、停产整改隐性成本，倒逼矿山从“重开采、轻安全”向安全效益一体化转型。
3.产业工人体系成型，夯实安全人力根基
 通过自建队伍签订正式劳动合同、完善社保福利、校企合作定向招工，打造稳定、专业的一线矿工队伍，从人员素质层面破解习惯性违章、技能不足等根源性安全问题，同时提升从业者权益保障。
4.彻底厘清安全责任链条，事故追责精准化
不再出现发包、承包双方责任互相推诿的局面，自建矿山全责自担、托管矿山产权方+承托方权责法定划分，事故调查、行政处罚、刑事追责靶向清晰，倒逼各方主动落实安全管理举措。
六、结语
矿安[2026]78号文件绝非短期专项整治，而是非煤矿山行业供给侧结构性安全改革的标志性政策，通过取消粗放外包模式、推出自建+托管双合规路径，以刚性时限推动行业告别野蛮生长。对矿山企业而言，需抢抓时间窗口结合自身规模、资源条件选定转型路径，提前完成人员配置、资质办理、制度搭建等筹备工作；对监管层面而言，将依托常态化执法与国家监察，确保政策不折不扣落地执行，最终实现非煤矿山事故压降、安全治理现代化、从业人员权益提升的多重目标，推动采矿业高质量安全发展。